光明日?qǐng)?bào)記者 楊亮(整理)
財(cái)稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任,是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障,也是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。
改革將適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán),保障地方履行財(cái)政事權(quán),減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。同時(shí),明確中央財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任,地方財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任——近日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下稱《意見(jiàn)》),這是國(guó)務(wù)院第一次比較系統(tǒng)提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件,也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)的綜合性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件。
如何看待這一文件出臺(tái)的背景?中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任將如何劃分?未來(lái)如何推進(jìn)落實(shí)?針對(duì)有關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題,記者采訪了專家學(xué)者。
我國(guó)財(cái)政工作的幾大亮點(diǎn) 光明圖片/東方IC
國(guó)務(wù)院推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革 光明圖片/東方IC
2016年6月1日,山東省德州市稅務(wù)機(jī)關(guān)精心準(zhǔn)備,迎接新納入增值稅管理的納稅人?!盃I(yíng)改增”優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu),但也使得地方政府稅收與財(cái)政支出的差距逐漸擴(kuò)大,重構(gòu)地方稅體系迫在眉睫。光明圖片/視覺(jué)中國(guó)
中央財(cái)政對(duì)地方支持,向中西部省份傾斜 光明圖片/東方IC
1.短板:地方事權(quán)壓身、財(cái)權(quán)不足
【現(xiàn)狀】一段時(shí)間以來(lái),各地再現(xiàn)“賣地?zé)帷?,地方平臺(tái)債務(wù)融資也出現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì),地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被視為中國(guó)未來(lái)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。地方債的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視,但其背后折射出的問(wèn)題更值得深思。地方政府大量借債,固然與投資驅(qū)動(dòng)型的傳統(tǒng)發(fā)展模式有關(guān),但也反映出在事權(quán)不斷增加情況下,地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘,只能靠賣地或借債籌集資金。
為改變二十世紀(jì)八九十年代中央財(cái)政在國(guó)民收入和全國(guó)財(cái)政收入比例過(guò)低、財(cái)政支出過(guò)大的局面,1994年的分稅制改革,在中央政府與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新劃分。分稅制改革后,中央財(cái)政收入逐年提高,地方財(cái)政占全國(guó)財(cái)政總收入的比例不斷下降。同時(shí),隨著地方政府事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大,承擔(dān)的職能越來(lái)越多,支出日益增長(zhǎng)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以后,地方財(cái)政壓力更加明顯。
“縣里權(quán)力芝麻一樣小,責(zé)任西瓜一樣大?!币恍┗鶎庸ぷ魅藛T經(jīng)常如此抱怨。“財(cái)稅體制改革,說(shuō)白了是利益的調(diào)整。”江西省于都縣財(cái)政局長(zhǎng)管宏說(shuō),目前各級(jí)財(cái)政壓力最大的是縣級(jí),承擔(dān)事權(quán)最多,支出壓力最大,背負(fù)大量債務(wù),而全面推開(kāi)營(yíng)改增也讓地方失去最大的主體稅種,基層財(cái)政困難問(wèn)題亟待解決。
在南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)沈坤榮看來(lái),中央和地方財(cái)稅關(guān)系問(wèn)題并不是比例多少的問(wèn)題,而是財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)等問(wèn)題,“所承擔(dān)的事權(quán)跟應(yīng)有的財(cái)權(quán)不匹配,政府行為就會(huì)走向異化”。
根據(jù)現(xiàn)行中央與地方的事權(quán)劃分,中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi);地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需支出。但在實(shí)際工作中,政府間事權(quán)劃分并不明確。目前,中央和地方共同承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等多個(gè)事項(xiàng)的支出責(zé)任多數(shù)未明確,而少數(shù)明確支出責(zé)任的事項(xiàng),上下級(jí)政府又交叉安排支出。事權(quán)劃分不清,導(dǎo)致有些事沒(méi)人管,有些事多頭管,行政效率低下。
我國(guó)政府五級(jí)機(jī)構(gòu)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)中,省以下政府層層向上集中資金,基本事權(quán)卻有所下移,特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府?!斑@在很大程度上加劇了基層政府財(cái)政困難?!鄙蚶s稱,基層政府只能在省內(nèi)充分發(fā)揮“靈活性”,用爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、跑貸款、舉債增加財(cái)政收入。
2.破題:重在事權(quán)與支出責(zé)任相匹配
【探索】近日,天津市北辰區(qū)都旺新城小區(qū)旁的高峰路改造工程開(kāi)始動(dòng)工。工程完工后,周邊10個(gè)小區(qū)居民的出行環(huán)境將得到改善。負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的北辰區(qū)城投公司經(jīng)理?xiàng)钍琏我裁黠@感覺(jué)到新變化:“以往光項(xiàng)目審批就要半年多時(shí)間,如今壓縮至2個(gè)月,效率提升了1倍多?!迸c高峰路改造同時(shí)開(kāi)工的還有60個(gè)市政建設(shè)項(xiàng)目,這是天津市調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系,建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配、做事與花錢相統(tǒng)一新機(jī)制的首次嘗試。
天津市把事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)改革的突破口,選擇在支出“盤子”最大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,通過(guò)財(cái)政管理體制改革,調(diào)整市與區(qū)縣事權(quán)劃分,加快簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)程,帶動(dòng)綜合配套改革。
在中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌看來(lái),由于目前事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配,一些地方政府面臨著該干的事情沒(méi)錢干,不該干的事情借錢干,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,財(cái)政體制改革已到了不得不改的關(guān)鍵時(shí)刻。
“對(duì)于單純是中央的財(cái)政事權(quán)、地方的財(cái)政事權(quán),這些相對(duì)比較明確。但是對(duì)于中央與地方共同財(cái)政事權(quán),有時(shí)會(huì)出現(xiàn)職責(zé)不清造成互相推諉的情況。”張斌說(shuō)。針對(duì)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)過(guò)多且不規(guī)范的情況,此次發(fā)布的《意見(jiàn)》要求,必須逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán),并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度,按事權(quán)構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié),分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)。
財(cái)政事權(quán)劃分由誰(shuí)決定?《意見(jiàn)》指出,要堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定。在完善中央決策、地方執(zhí)行的機(jī)制基礎(chǔ)上,明確中央在財(cái)政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán),適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力,維護(hù)中央權(quán)威。中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由中央裁定,已明確屬于省以下的財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由省級(jí)政府裁定。
對(duì)于大家普遍關(guān)注的義務(wù)教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、就業(yè)等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù),《意見(jiàn)》確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán),并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。
“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的劃分,仍將是今后財(cái)稅改革推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)?!睆埍笳f(shuō),每一個(gè)財(cái)政事權(quán)都很復(fù)雜,比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn),局部地區(qū)如東北部分省份出現(xiàn)缺口,而一些東部省份,由于人口大量涌入,養(yǎng)老金每年會(huì)有結(jié)余,這就需要統(tǒng)籌機(jī)制的建立,從這個(gè)層面來(lái)講,基礎(chǔ)養(yǎng)老仍然只能是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。
3.落地:合理劃分財(cái)政事權(quán)推進(jìn)改革
【方案】《意見(jiàn)》要求,財(cái)政事權(quán)由中央決定,適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán),逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等確定或上劃為中央財(cái)政事權(quán);加快研究制定中央和地方收入劃分總體方案,進(jìn)一步理順央地財(cái)政分配關(guān)系,形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制等。《意見(jiàn)》提出,2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革,形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。
分稅制實(shí)行已整整22年,一些地方、領(lǐng)域的利益格局已經(jīng)固化、“硬化”。推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,是一項(xiàng)拆除既得利益樊籬的艱難改革。改革若能成功,最直接的受益者是億萬(wàn)城鄉(xiāng)民眾和各類企業(yè)。
中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇指出,財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要落地,既要做好頂層設(shè)計(jì),也要加強(qiáng)與相關(guān)改革的協(xié)同配套。
為此,《意見(jiàn)》明確了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容:適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán),保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán),在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)等。
此外,《意見(jiàn)》還提出了分領(lǐng)域推進(jìn)的工作安排:2016年選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革;2017-2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展;2019-2020年推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。
當(dāng)前,以營(yíng)改增為引領(lǐng),我國(guó)正在加快構(gòu)建更加公平有效簡(jiǎn)潔的稅制結(jié)構(gòu)。除營(yíng)改增改革,還將加快消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅以及資源稅等重點(diǎn)稅種改革,從源頭解決地方財(cái)政短缺之困?!霸诂F(xiàn)行五級(jí)政府框架下,要做到每級(jí)政府都有地方主體稅種和完整獨(dú)立的預(yù)算權(quán)有很大的困難?!睆埍笳f(shuō),未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”改革,以財(cái)政管理“扁平化”為基礎(chǔ)逐步實(shí)現(xiàn)政府級(jí)次由五級(jí)變?yōu)橹醒搿⑹ ⑹锌h三級(jí)。
【鏈接】
近期部分財(cái)稅政策一覽
?2016年9月
財(cái)政部、教育部發(fā)布意見(jiàn),從2016年秋季學(xué)期起,免除公辦普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生(含非建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難殘疾學(xué)生、農(nóng)村低保家庭學(xué)生、農(nóng)村特困救助供養(yǎng)學(xué)生)學(xué)雜費(fèi)。
?2016年8月
為落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司股份制改革和商業(yè)化轉(zhuǎn)型的工作部署,財(cái)政部30日組織召開(kāi)中國(guó)東方資產(chǎn)管理股份有限公司創(chuàng)立大會(huì),東方股份公司正式成立。
?2016年8月
國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》,建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策體系。通知提出系列政策措施,涵蓋教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域。
?2016年7月
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》,從經(jīng)費(fèi)比重、開(kāi)支范圍、科目設(shè)置等方面提出了一系列“松綁+激勵(lì)”的措施,以體制機(jī)制改革激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力。
?2016年7月
自今年7月1日起,我國(guó)全面實(shí)施資源稅改革,將逐步對(duì)水、森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源開(kāi)征資源稅。河北省于7月1日實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn),在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上將擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,條件成熟后在全國(guó)推開(kāi)。這是繼5月1日營(yíng)改增試點(diǎn)全面推開(kāi)后,我國(guó)推出的又一重大稅制改革。
?2016年5月
2016年5月1日起,全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn),將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。2011年10月,國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展?fàn)I改增試點(diǎn),逐步將征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。截至2015年年底,全國(guó)營(yíng)改增試點(diǎn)納稅人共計(jì)592萬(wàn)戶,累計(jì)實(shí)現(xiàn)減稅6412億元。
?2016年3月
財(cái)政部、科技部、國(guó)資委印發(fā)《國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》,決定從2016年3月1日起,將國(guó)有科技型企業(yè)實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)試點(diǎn)政策推向全國(guó)。
?2016年2月
財(cái)政部、科技部發(fā)布《關(guān)于中央財(cái)政科研項(xiàng)目使用公務(wù)卡結(jié)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》,自2016年2月1日起執(zhí)行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用公務(wù)卡結(jié)算,從嚴(yán)控制現(xiàn)金支出事項(xiàng),減少現(xiàn)金提取和使用。
?2016年1月
財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》,合理確定地方政府債務(wù)總限額,對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。
?2015年12月
12月25日,由中國(guó)倡議成立、57國(guó)共同籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在北京正式成立,全球迎來(lái)首個(gè)由中國(guó)倡議設(shè)立的多邊金融機(jī)構(gòu)。
《光明日?qǐng)?bào)》( 2016年09月08日 13版)
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