形勢下,隨著經濟的快速增長,投資領域存在一些亟待解決的問題,突出表現為投資結構不合理,低水平重復建設;投資決策失誤形成的資金浪費和國有資源的嚴重流失;建筑秩序不規范,投資效益差、利用率低;對權力運行缺乏有效的制約和監督機制,形成非法利益輸送,投資領域已成為違法亂紀問題的重災區。如何有效探索單一的工程造價審計向造價審計與財務收支審計有機融合轉變的投資審計新模式具有十分重要意義。
一、財務審計與投資審計的特點
財務審計主要是審查被審計單位經濟活動記錄的真實性、有效性和合法合規性,核實查證其是否符合實際發生的內容,有無弄虛作假或非故意的差錯,經濟活動適用的法律、法規、準則是否正確等,審查評價被審計單位經濟活動是否合法、合規,看有無存在違反財紀法紀、損失浪費、貪污私分及其他違反財經法規等行為。其目的是評價被審計單位財務記錄和經濟活動的真實性和合法性,旨在防弊糾錯,屬于防護性或鑒證性審計。
投資審計是依據《審計法》等相關規定,對工程概(預)算在執行中是否超支,有無隱匿資金、截留基建收入和投資包干結余,以及有無以投資包干結余的名義私分基建投資的違紀行為等。投資審計是以基建項目為標的,以造價師、審計師為主要從業人員,它包括工程造價審計和竣工財務決算審計兩大類型。凡是有政府性投資的建設項目,一律要實施投資審計,即所有行政事業單位的建設項目都要經過工程造價審計和財務決算審計。
從專業角度看,投資審計可分為財務審計和工程造價審計。加強財務審計與工程造價審計結合,揚長避短,實現優勢互補,對拓寬審計領域,加大審計力度,具有重要的意義。
二、財務審計與工程造價審計相結合的必要性
(一)兩者結合是實現投資審計全覆蓋的必要前提
投資審計,就是對被審計單位為實施投資項目發生的有關財務收支及其有關經濟活動進行全面的審核檢查,包括對項目的資金管理、財務收支、建設管理、概(預)算執行、工程造價管理、竣工決算等活動的全過程審計。它涵蓋了財務審計與工程造價審計兩個截然不同的專業學科,前者以會計師、審計師為主,而后者則是以工程造價和工程技術人員為主。但在投資審計中,二者是相輔相成,密不可分的。而目前投資審計主要針對基建項目的資金、基建計劃、前期工程、征用土地、勘探設計、建設實施等財務收支情況進行審計,對工程價款的合理合規性審核則主要由建設單位委托社會中介機構進行,二者出現了嚴重的脫節現象,甚至還出現工程價款未經審計就直接辦理結算或者社會中介機構受利益驅使與建設單位、施工單位串通作弊的現象。因此,實現投資項目審計全覆蓋,將財務審計與造價審計有機結合,已是刻不容緩。只有二者結合,投資審計才能不留死角,違紀違規行為方無藏身之地。
(二)兩者結合是實現投資審計突出重點的有效途徑
投資審計涉及的資金量大、部門單位多、程序環節復雜、參與人員多,時間跨度較大,違法違紀問題也頻發。如果不分巨細,平均用力,沒有重點,就不會有新的突破。目前,投資領域的違紀違規問題具有很強的隱蔽性,有的單位為了轉移審計人員視線,往往會將財務收支上的問題夾雜在工程價款結算當中,價款結算上的問題偏偏又擠入財務收支當中。財務審計與造價審計相結合,在實現全面審計的基礎上,由于二者專業視角不同,雙方共同關注的問題、疑點、線索,就是審計的重點和難點。抓住這些疑點線索,實施重點突破,往往就能發現違紀違規問題,甚至還能查出大要案線索,從而達到事半功倍之效果。
(三)兩者結合是實現投資審計分析由定性轉向定量為主的重要手段
以前投資審計由于受專業、審計成本等因素制約,對決策、管理上的問題,一般僅側重于定性分析為主。目前,加強對權力運行的制約和監督,揭露政府部門因決策失誤、監督不力或監管滯后造成的無效投資及損失浪費的問題,揭露項目概(預)算與實際嚴重脫節或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的問題,揭露政府部門領導濫用權力、插手干預工程領域的活動牟取私利的問題等,從體制、機制上提出加強管理的建議和意見,是新時期、新形勢下對投資審計工作提出的新要求。將財務審計與造價審計相結合,對工程項目決策上、管理上存在的問題及時進行多方位、深層次的定量剖析提供了有力保證,為投資審計綜合分析提供了新的技術手段,更有利于進行經濟責任界定與責任追究,提高了審計效率。
三、財務審計與造價審計相結合的實現途徑
(一)開展事前審計“兩結合”,把好決策關、概(預)算關
事前審計主要集中在建設項目的決策、設計、招投標與合同簽訂階段,實施的是以立項、批復、項目概(預)算、合同簽訂前備案等前期工作為基礎的審計。在這個階段,財務審計和造價審計的有機結合點體現在監督決策的正確性、科學性、有效性以及概(預)算編制的真實性、完整性、合法性等方面。
一是把好決策關。據有關資料統計,在項目建設各階段,投資決策階段影響工程造價和效益的程度最高,達到了70%~90%,因此,把好決策關應成為建設項目全過程跟蹤審計的重中之重。財務審計與造價審計相結合,就是將項目建設必要性審查、生產建設條件評估和技術可行性評估、技術方案、規模經濟分析論證與項目財務分析、評價指標、經濟費用效益分析等相結合。工程上重點是要審查建設規模是否經濟合理、選址是否恰當、技術方案是否先進適用、工程方案是否安全可靠等;財務上重點是要審查項目是否具備財務盈利能力、是否制定適宜的資金規劃、是否具備良好的清償能力和財務生存能力等。針對一些非盈利性項目、公益性項目或市場無法進行資源合理配置的項目,還需要進行經濟費用的效益分析,以了解項目的經濟效率和對社會福利的貢獻率。造價審計與財務審計相結合可采用的方法較多,如盈虧平衡產量分析法、生產能力平衡法、凈現值法、成本法等。將上述內容和方法結合起來進行審查,就能清晰地反映出項目的決策情況,并對此做出定性和定量的判斷,提出合理化建議,避免因決策失誤而導致項目盲目上馬,造成損失和浪費。
二是把好概(預)算關。工程概(預)算是建設項目經濟價值和投資活動軌跡的反映,與參加投資活動的施工、監理、設計、銀行等單位密切相關。把好概(預)算關,能夠促進概(預)算編制單位嚴格執行國家有關概(預)算的編制規定和費用標準,對正確核定建設項目的投資規模,提高資金使用效益,防止隨意擴大投資規模或出現漏洞等將起到積極作用。概(預)算審計不應僅局限于過去單一化、縱向式的審查,而應與財務收支審計緊密結合起來,將懂財務專業的人員和熟悉工程概(預)算技術人員緊密結合,進而形成專業、多元、縱橫相交的審計模式,實現工程和財務審計人員的相互配合,分工協作。概(預)算審計要重點把握六個環節:一是審查概(預)算的編制依據和深度;二是審查建設規模、標準;三是審查建設項目設備規格、數量和配置;四是審查工程費用的取定;五是審查計價指標的確定;六是審查其他費用。為深化概(預)算審計工作,可審查項目的可行性研究報告、概(預)算、概(預)算調整及施工圖紙等資料,對建設項目所用的材料及設備的價格進行市場調查,對項目超規模、超標準等現象及時提出合理化的改進建議,對多計、多列概(預)算或少計、漏列概(預)算及時做出合規調整。
(二)開展事中審計“兩結合”,把好資金關、結算關
充分利用投資審計人員在事中審計中對工程和財務相結合比較熟悉的優勢,二者在查處概(預)算執行、損失浪費、施工單位違法轉分包、工程造價高估冒算等問題上進行密切配合,實現基礎資料共享,審計資源整合,對管理、決策上的問題進行定量剖析,實現以往以財務審計為主的國家審計與單純進行造價咨詢的社會中介機構都無法取得的效果。事中審計尤其在審計工程預算審批和執行、合同中與建設資金有關條款是否合法及履行;工程結算、所需設備材料的管理、各種稅費的計提和繳納情況;預算調整是否符合國家規定,有無提高建設標準、擴大建設規模、擅自改變建設內容、概(預)算外投資、建設單位管理費超概(預)算等問題上的結合優勢比較突出。
一是把好資金關。在財務收支審計方面,除了要搞好對項目建設資金來源、資金使用和管理、各職能部門的運作等情況的審計監督外,還要緊緊抓住建設資金流向,跟蹤資金運動的軌跡,查處資金管理是否規范、資金支出和使用是否合法有效,重點關注是否存在套取、截留、轉移、挪用、擠占建設資金等違紀違規問題,并將資金審查中發現的種種疑點和線索與工程審計人員進行溝通,來互相印證自己的判斷。如財務審計人員通過查看施工單位的賬務,將往來款項明細記錄下來,并將資金金額和去向與工程審計人員掌握的工程承發包情況、招投標及合同簽訂情況進行比對,從中可以發現施工單位轉分包的性質、內容、金額等問題以及撥款是否真實、合規。又如,工程審計人員在審查概(預)算執行情況時,可結合財務審計人員對“建安投資”、“待攤投資”等科目的審查情況,進行互相比對,發現超概(預)算、概(預)算外項目等問題,亦可將費用實際支出情況與合同情況進行對比,查看合同約定履行情況。
二是把好結算關。事中的每一次工程結算都是項目建設過程中非常關鍵的原始記錄,工程結算的準確程度直接影響到基本建設項目投資的真實性與合法性。從財務審計上看,工程價款的結算主要與“建安投資”、“設備投資”、“預付賬款”、“應付賬款”等科目相關聯。工程結算審計主要以工程人員為主要力量,財務人員予以配合。工程審計人員可通過對每次工程結算中工程量的審核、定額的套用、取費標準、單價核定等資料的審查,核實按合同要求應該結算的價款,并與財務審計人員實際審查結算的價款進行比對,從中發現多結或少結工程價款等情況,并挖掘出結算不實或未按合同約定執行的原因;財務審計人員亦可根據工程審計人員提供的情況,進一步追蹤施工單位資金動向或異常變動情況,從中發現大要案線索,對重大違法違紀、嚴重損失浪費的問題找準突破口,一查到底,決不姑息。
(三)開展事后審計“兩結合”,把好決算關、效益關
工程竣工決算審計是典型的事后審計,對提高竣工決算的質量,正確評價投資效益,總結建設項目經驗,促進基本建設項目管理有著重要意義。工程竣工決算審計是綜合性審計項目,它涵蓋了建設項目的方方面面,既要對涉及財務信息的真實性、合規性作出客觀公正評價,又要對涉及工程、設備管理、概(預)算投資以及結算進行監督和分析,這樣就對審計人員駕御財務和工程兩個專業知識的能力提出了更高、更新的要求。
一是把好決算關。決算審計應在結算審計的基礎上進行,重點審查工程概況表、財務決算表、交付使用資產總表、交付使用資產明細表以及相應的建設項目竣工決算、建安工程核算、設備投資核算、待攤投資及其他投資科目核算的真實、合法情況。財務審計人員可通過竣工報表的表表、賬表進行核對等符合性測試,不僅可以充分反映被審計單位資本性支出的基礎工作狀況,而且還可以通過審計賬表的一致性和報表歸集的合理性,為進行投資概(預)算分析提供準確數據。工程審計人員以竣工資料為依據,利用看圖法、觀察法、詢問法、開挖法、分析法、測量法、核對法等,審查結算中相關定額的執行情況、設備和材料費的價格、取費標準、工程建設其他費用等,并將預算部門的結算書與財務已入賬的結算進行核對,審查是否有漏項和其他項目的結算擠占該項目的問題。
二是把好效益關。決算審計應包括對項目投資效益進行綜合評價,它對于提高工程質量,促進政府投資經濟效益和社會效益最大化有著重要作用。審計人員可將項目招投標、合同履行、工程價款結算等與投資的“經濟性”相結合,將建設資金使用、損失浪費與投資的“效率性”相結合,將投資決策、建設規模、資產利用與投資的“效果性”相結合,實現財務審計、造價審計和績效審計的有機結合。如通過從工程建設“工期、質量、投資”三大控制目標的實現情況逐一進行審查,按照工程施工組織設計為基礎依據,審查其是否有效控制施工費用,工程質量是否達到招標或合同的約定,審查其工程項目交付使用是否真實完整,是否按施工圖施工,有無未完工程或偷工減料現象;通過測算投資回收期、財務凈現值和內部收益率等技術經濟指標,查看可研目標的實現情況,綜合分析項目決策對投資效益的影響;通過項目試運營期財務數據和業務數據以及趨勢分析預測,評價項目的經濟效益。(摘自審計署網)